Introdução
O instituto da improbidade administrativa, previsto na Constituição Federal de 1988 (art. 37, §4º), surgiu como importante instrumento de controle dos atos praticados por agentes públicos contrários aos princípios éticos e legais que regem a Administração Pública. A Lei nº 8.429/92 representou um marco normativo fundamental ao regulamentar as sanções aplicáveis aos agentes ímprobos. Recentemente, a Lei nº 14.230/21 trouxe alterações significativas, fortalecendo a necessidade da comprovação do dolo como elemento imprescindível para a configuração do ato ímprobo.
Nesse contexto evolutivo, destaca-se o julgamento pelo STF do Tema 1199, que reforçou a exigência da demonstração do dolo específico do agente, tornando inadequada qualquer responsabilização baseada em mera culpa. Alinhado a esse entendimento, o Tema 309, objeto do presente estudo, reforça e consolida o posicionamento quanto à indispensabilidade do dolo e detalha os requisitos específicos para a inexigibilidade de licitação para contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública.
Tese fixada pelo STF no Tema 309
O Supremo fixou tese em duas frentes fundamentais:
a) “O dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal), de modo que é inconstitucional a modalidade culposa de ato de improbidade administrativa prevista nos arts. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, em sua redação originária.”
b) “São constitucionais os arts. 13, V, e 25, II, da Lei nº 8.666/1993, desde que interpretados no sentido de que a contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública, por inexigibilidade de licitação, além dos critérios já previstos expressamente (necessidade de procedimento administrativo formal; notória especialização profissional; natureza singular do serviço), deve observar: (i) inadequação da prestação do serviço pelos integrantes do Poder Público; e (ii) cobrança de preço compatível com a responsabilidade profissional exigida pelo caso, observado, também, o valor médio cobrado pelo escritório de advocacia contratado em situações similares anteriores.”
Análise detalhada da tese
Sobre a exigência do dolo
A decisão do STF elimina qualquer possibilidade de configuração do ato de improbidade administrativa por mera culpa. Conforme expressamente mencionado no julgado, “exige-se para a configuração do ato de improbidade administrativa a demonstração inequívoca da conduta dolosa do agente, sendo insuficiente a mera culpa”.
José dos Santos Carvalho Filho esclarece que “a responsabilidade administrativa por improbidade exige prova robusta do dolo, isto é, a intenção do agente público em desrespeitar deliberadamente as normas administrativas ou prejudicar o interesse público” (Manual de Direito Administrativo, 2023).
Sobre a inexigibilidade de licitação para contratação de advogados
O STF estabeleceu critérios adicionais essenciais para contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública, destacando que essa contratação deve seguir princípios constitucionais fundamentais. Conforme destacado na decisão, “além dos requisitos tradicionais, devem ser atendidos critérios específicos como inadequação interna da prestação e compatibilidade dos preços praticados com a responsabilidade profissional exigida pelo caso concreto”.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro reforça que “a singularidade dos serviços e a notória especialização são insuficientes se isoladamente considerados. Torna-se imprescindível demonstrar claramente que a Administração Pública não dispõe de condições internas adequadas para a prestação do serviço jurídico demandado” (Direito Administrativo, 2023).
Aplicação Prática e Implicações
A fixação dessas teses pelo STF promove maior segurança jurídica aos gestores públicos e advogados que atuam junto à Administração Pública, permitindo uma interpretação clara das condutas consideradas ímprobas e dos critérios objetivos exigidos para contratações diretas. Isso reduz riscos de práticas inadequadas ou abusivas, resguardando a Administração Pública e assegurando a qualidade dos serviços jurídicos contratados.
Impacto e Expectativas
O Tema 309 do STF avança significativamente na consolidação de uma jurisprudência estável e previsível acerca dos critérios essenciais para a configuração da improbidade administrativa e contratação direta de serviços advocatícios. Tal definição oferece segurança jurídica essencial à proteção do patrimônio público e à eficiente atuação administrativa, incentivando práticas transparentes e responsáveis.
Esse entendimento, alinhado à doutrina administrativa, reforça o compromisso da jurisprudência em garantir a proteção dos princípios constitucionais administrativos, estabelecendo parâmetros claros que orientam não apenas gestores públicos, mas também advogados, magistrados e o público em geral, fortalecendo a confiança nas instituições jurídicas brasileiras.
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